支持“两型”社会建设，促进武汉城市圈加快发展的财政政策研究

孝感市财政局课题组

内容提要：自2004年实施武汉城市圈发展战略以来，武汉城市圈在中部崛起中的战略支点地位日益凸现。2008年9月，国务院批准武汉城市圈和“长株潭”城市群率先启动“两型”社会综合改革试验，武汉城市圈建设迎来了新的发展机遇。应该看到，作为全国重工业和制造业集中的老工业基地，武汉城市圈“两型”社会建设试验必将面临巨大挑战。如何在快速发展中建设“两型”社会，在“两型”社会建设中实现快速发展，是一个亟待破解的难题。本文站在财政的视角，以孝感市为佐证，从分析圈域经济与财政发展现状入手，指出影响武汉城市圈加快发展的障碍因素，明确“两型”社会建设对财政职能的新要求，提出创新财政体制、运行机制和财政政策的若干建议，供参考。

关键词：武汉城市圈  “两型”社会  财政政策

2004年省委、省政府发布《关于加快推进武汉城市圈建设的若干意见》后，武汉城市圈发展渐入佳境、成效明显。到2007年，武汉城市圈“1+8”城市以占全省31.2%的土地和占全省52.5%的人口创造了占全省60.7%的国内生产总值、61.8%的全社会固定资产投资、63.5%的社会消费品零售额、84.1%的外贸进出口、84.9%的实际利用外资和52%的地方财政收入，成为湖北省产业和生产要素最为集中、生产力最为活跃的核心区域。2008年9月，国务院批准了武汉城市圈“两型”社会建设总体方案，赋予了武汉城市圈先行改革试验权，并给予了系列政策和资金支持，这是武汉城市圈加快发展的重大历史机遇。财政是政府重要职能部门之一，在历史机遇面前，应树立“圈强财壮”的观念，勇于创新，积极作为，为加快武汉城市圈发展和促进“两型”社会建设做出贡献。

一、武汉城市圈经济财政发展现状

    （一）经济财政大幅增长。

GDP和财政收入是直接反映经济财政状况的两大指标。统计数据表明，2005年—2007年，武汉城市圈GDP、地方一般预算收入年均增长分别达到17.87%、26.02%，均呈现了两位数增长，表明武汉城市圈的发展步入了快车道。

表1  2005—2007年武汉城市圈主要经济财政指标统计表

单位：亿元

数据来源：《湖北统计年鉴》、《孝感统计年鉴》。

以孝感市为例，融入武汉城市圈后，孝感经济财政出现明显加快增长的态势。

表2  孝感市融入武汉城市圈前后财政收入增长对比表

单位：万元

数据来源：《孝感统计年鉴》（2002——2007）。

    从表2看出，孝感融入武汉城市圈前三年（2002—2004年），财政收入以个位数增长，而融入后三年（2005—2007年）则呈十位数增长，其中：孝感市级、汉川市、孝南区财政收入增速明显高于其他县（市），这些成效是实施武汉城市圈发展战略的必然反映。

由于经济财政增长较快，圈域财政经济总量占全省比重较大。从表3得出结论，武汉城市圈GDP、地方一般预算收入占全省总量指标均超过了50%，在全省经济发展中起着十分重要的作用。

表3  2007年武汉城市圈经济与财政总量统计表

单位：万元

（二）比较优势不够突出。

1、与省内比较。

从表1可以看出，在全省范围内，2005—2007年，全省GDP、地方一般预算收入年均增长分别为18.98%、25.34%，与武汉城市圈差异较小，基本是同步增长，武汉城市圈在省内发展优势不够突出。

    2、与外部比较。

据考察，近些年国内城市群发展都非常快。为了增强可比性，本文选取中部城市群对比。从表4可以看出，武汉城市圈GDP、规模以上工业增加值、地方一般预算收入三项指标均排中原城市群、长株潭城市群之后，加快发展形势逼人。

表4  2007年武汉城市圈与中部城市群主要经济指标比较表

单位：亿元

来源：湖北统计局网站《加快推进武汉城市圈经济发展转型与升级问题研究》（2008年09月25日）

3、圈内比较。

进一步分析发现，在武汉城市圈中，经济结构分布极不均衡，周边八个城市与武汉市相差甚远，基本结构为“众星拱月”。

表5  2007年武汉城市圈九城市主要经济指标统计表

单位：万元

分析表5发现，在地方一般预算收入中，仅武汉市一家就接近圈内总量的3/4，其余八城市所占比重在0.71—6.51%之间。带县（市）的市如果剔除所带县（市）的相关指标，八城市所占比重大多难以超过2%。这种“一股独大”的结构既说明武汉市在城市圈发展中有着举足轻重的地位，又反衬出发展不够是周边八城市的最大现实。如果按工业化发展阶段对九城市定位（分析人均GDP）：武汉市处于工业化后期加速发展阶段；黄石、鄂州、仙桃、潜江处于工业化中期起飞阶段；孝感、咸宁、黄冈、天门处于工业化初期阶段，这些地市的山区农村幅员较大，影响了工业化整体水平。

    以孝感市为例，2007年，全市实现国内生产总值480.79亿元，总人口521.8万人，人均GDP为9214.07元，按2007年12月20日市场汇率7.36：1折算，我市人均GDP为1251.91美元。按照美国经济学家H·钱纳里提出的人均GDP与经济发展阶段对应关系考核，孝感市现处于工业化初级阶段（人均GDP728—1456美元）。2007年，孝感市三次产业结构比为22.7：39.7：37.6，而全省三次产业结构比为14.9：34.0：42.1，第一产业比重高于全省7.8个百分点，是一个典型的农业大市。因此，要加快孝感发展，就需要大力推进工业化，通过提高二、三产业比重来降低一产业比重。

（三）圈域体制亟待创新。

近些年，财政改革项目之多，力度之大，远远超过了其他部门，目前初步建立起了适应社会主义市场经济体制要求的公共财政框架。在建立公共财政制度的同时，湖北省为了支持县域经济发展，缓解基层财政困难，在借鉴浙江等地经验的基础上，实行了省管县财政改革，即从2004年4月起，取消市管县体制，省财政直接管到县（市）一级。实践表明，实行省管县财政改革，调动了县（市）理财积极性，增强了县（市）发展能力，缓解了县（市）资金压力，减轻了县（市）资金负担，加快了县（市）工作速率，但也存在行政运行成本增加、区域性公共事务缺乏协调等问题。

2005年，湖北实施武汉城市圈发展战略，省财政制定了系列支持政策。一是2007年1月，省政府办公厅转发了省财政厅《关于支持武汉城市圈的有关财税政策的意见》（鄂政发[2007]5号文件），该文件就创新税收分享机制、明确投入重点、落实税费政策等提出了初步意见，但该文件多为指导性意见，没有“含金量”的条款，支持力度有限。二是2008年11月，省财政厅、省国税局、省地税局发布了《关于支持武汉城市圈“两型”社会建设综合配套改革的财税政策建议》（征求意见稿），该文件就省级支持武汉城市圈“两型”社会建设的财税政策和争取中央支持武汉城市圈“两型”社会建设的财税政策提出了具体方案，目前正在征求各有关成员单位意见。该意见稿针对性、操作性很强，如能出台必将对武汉城市圈提供有力的财税政策支持。由此看来，目前省级尚未就创新武汉城市圈财政体制提出意见，而这项创新却十分紧迫。

近几年实践表明，随着武汉城市圈加快发展，省管县体制需要“改版升级”。一是由于城市圈财政体制缺位，武汉市的龙头作用难以有效发挥；二是由于城市圈财政体制缺位，九城市将继续强化各自利益，不利于团结协作；三是由于城市圈财政体制缺位，城市圈发展规划的实施将缺乏有力的财力支持；四是由于城市圈财政体制缺位，圈内公共事权将缺乏承担主体；五是由于城市圈财政体制缺位，城市之间日常协调停留于一般横向联系，效率不高。因此，有必要创新发展省管县财政体制，建立武汉城市圈财政体制，防止制度间的重叠、漏洞和掣肘。

（四）税收制度存在短板。

当前，美国金融危机引发了全球经济波动，也促进了东部产业向内地转移。各地都在抢抓机遇，纷纷引进，做大经济“蛋糕”。省政府多次组织武汉城市圈成员单位参加大型招商引资活动，承接东部产业转移。2008年1—9月，组织举办了“鄂港粤”经贸洽谈会、中部博览会、青岛商贸洽谈会和上海经贸洽谈会等四个大型招商引资活动，引入了一大批外来投资项目，其中不乏一些有实力的大企业。同时，八个城市积极依托武汉，加大了融入武汉城市圈的力度，加大了与武汉市协作，开展了全方位产业对接、项目引进，争取武汉优质企业向本地扩展，优质资源向本地辐射，推动了城市一体化进程。以孝感市为例，2008年上半年，全市招商引资势头强劲，为孝感经济发展奠定了较好基础。

表6  2008年上半年孝感市招商引资情况统计表

单位：个、亿元

数据来源：《孝感融入武汉城市圈工作通报》2008年第4期

在招商引资的过程中，由于税收制度不配套，企业自主流动不很顺畅。基于财政税收利益，流出地政府千方百计留住企业，对企业自主流动、更好发展产生了抑制作用，因此迫切需要创新税收制度，协调好企业流动中税收问题，方便企业自主流动，实现资源优化配置。从武汉城市圈发展现状看，武汉市不仅大中型企业数量多，而且质量优良，如果有健全的税收协调制度，部分企业外迁周边城市就没有税收障碍。同样，八个城市之间需要解决同类问题。

（五）激励政策相对轻弱。

目前，加快武汉城市圈发展的思想深入人心，发展氛围浓厚。而要把思想变成现实，除了发挥主观能动性外，还要求上级能出台激励配套政策，从项目资金上给予更大的支持。从财政政策来看，最重要的是财政体制。目前，全国实行的是分税制财政体制，即“分灶吃饭”财政体制，但由于上交过多，基层财政可用财力欠缺，除了保障公共支出外，财政支持经济建设的能力很弱。2004年实行省管县体制时，为了激励县域经济发展，省级出台了一项优惠政策，即对52个县（市）以2003年为基数，2004—2006年新增上交省增量全部返还县市，用于推进乡镇综合配套改革，支持县域经济发展。后来又对17个县（区）比照执行这一政策，再后来对13个人均财力低于2.4万元的市州直也实行了这一政策，实际上成了一项普惠政策，体现了公平，却没有体现效率。从政策实施效果看，2005—2007年武汉城市圈市（县）与全省其他市（县）基本上是同步增长，这是相同政策作用的结果。2007年，省政府办公厅转发了省财政厅《关于支持武汉城市圈的有关财税政策的意见》，对武汉城市圈建设起到了一定指导作用。2008年11月，省财政厅、省国税局、省地税局提出了《关于支持武汉城市圈“两型”社会建设综合配套改革的财税政策建议》，正在征求各有关成员单位意见。九城市期盼此次能出台一些激励武汉城市圈大发展的实惠政策，以促进武汉城市圈这个湖北“特区”加快发展。

二、“两型”社会建设之于财政要求

所谓“两型”社会，是指资源节约型社会和环境友好型社会。资源节约是对投入环节提出的要求，环境友好是对加工环节提出的要求，“两型”社会的本质是讲究成本效益，即以最少投入换取最大效益。在经济社会发展中要实现这两项要求，就要处理好资源、环境与发展的关系，摒弃传统的高能耗、高污染、高排放的生产发展之路，以低能耗、低污染、高产出的生产方式取代之，实现经济与社会的可持续发展。而要实现“两型”社会的目标，最根本的途径是依靠科技进步。

（一）“两型”社会建设是科学发展观的体现

《节约型社会的综合评价》（载于《经济参考资料》2006年第75期，报告执笔人：陈劭峰）在对全球资源利用情况调查后发现：发达国家节约指数普遍较低，而发展中国家节约指数普遍较高，由此得出资源利用程度与一国的经济发展水平存在一定的负相关关系。对国内31个省（市、自治区）资源消耗调查的结果，发现与世界59个国家有类似的规律。

表7   2006年全国各省（市、区、直辖市）工业增加值能耗排序表

单位：吨标准煤/万元

资料来源：国家统计局、国家发改委、国家能源领导小组办公室《2006年各省、自治区、直辖市单位GDP能耗等指标公告》（2006年6月30日）。

    从表7排序看出，东南沿海省份工业增加值的单位能耗较低，而内陆地区，特别是中西部地区单位能耗较高，工业能耗与经济发达呈现负相关关系。分析发现，造成这一现象的主要原因，是由于发达地区科技水平领先，对资源利用程度就高，其生产效益也高。从表7排序看，湖北排在全国中偏后位置，节能降耗任务较重。而在武汉城市圈中，2007年黄石、鄂州万元工业增加值消耗吨煤分别为3.39、4.53，高于全省上年水平，是节能的重点城市。

表8  2005年全国分地区单位工业增加值“三废”排放量

单位：千克/万元、列5（吨/万元）、列8（吨/亿元）

    从表8可以看出，工业增加值的“三废”排放量与经济发达水平也存在一定关系，即越是发达的地区，工业“三废”的排放量就越低，越是欠发达地区，工业“三废”的排放量也越高，如单位工业增加值固定废物排放量，西部地区高达908.1吨/亿元，是东部地区的53.1倍。

选择武汉城市圈进行“两型”社会试验，既是挑战，也是机遇。一方面，武汉城市圈属于老工业基地，“两型”社会建设肯定面临较大挑战；另一方面，如果武汉城市圈“两型”社会试验取得成功，必将跻身发达地区行列，实现中部崛起目标。选择武汉城市圈作为全国“两型”社会建设试点，其深意在于通过转变经济发展方式，直接提升武汉城市圈的生产力，使其进入先进行列，成为中国第四增长极。

（二）“两型”社会建设对财政政策的要求

财政部门必须着眼大局，着眼长远，积极践行科学发展观，支持“两型”社会建设。

1、国务院支持“两型”社会建设的主要财政政策

2008年9月，国务院批复了武汉城市圈“两型”社会建设的综改方案，主要财政政策有：

（1）圈域范围内全面实行增值税转型以及资源税试点。

（2）对圈域内的国有企业改革、高新技术企业发展、基础设施建设等争取比照执行振兴东北等老工业基地政策。2003年，国家实施振兴东北老工业基地战略，出台了系列政策，其中财政政策有：①按照规定条件，经国务院批准，豁免确定难以归还的历史欠税；②对具备条件的，适当降低资源税税额标准；③企业如果新购进设备交增值税后，对于优势企业和技术产业的企业已经缴纳的税金，以后可在应缴的税金中进行扣除；④中央政府在一般转移支付时，适当考虑老工业基地实施税收优惠政策时造成的地方财政紧缩因素，简化老工业基地审批程序；⑤鼓励企业使用先进的国产设备。

（3）允许“武汉城市圈”扩大公司债发行规模试点，发行市政债，节能债。设立循环经济发展基金，大东湖水生态专项治理、发行水专项债券等。

（4）依托商业银行，设立促进“两型”社会建设的高新技术产业投资基金，将武汉光谷联合产权交易所列为全国中央企业国有产权交易机构。

（5）实行城乡生态建设和环保一体化管理；实施污染物排放总量初始权有偿分配、排污许可、排污权交易等制度，建设圈域内“污染物排放交易市场”，并创新排污权征收使用管理模式。

概括整理上述内容，中央给予武汉城市圈主要政策有：（1）税政权2项：增值税、资源税改革权；（2）地方举债权3项：市政债、节能债、水专项债券；（3）基金设立权2项：设立循环经济发展基金、设立高新技术产业投资基金；（4）全国性机构设立权2项：设立全国中央企业国有产权交易所、设立排污许可权交易权机构；（5）比照执行振兴东北老工业基地系列政策（其中财政政策5项）。所有这些“东风”，必将催生武汉城市圈的大发展、大繁荣。

2、城市圈建设“两型”社会的财政政策取向

财政政策如何在武汉城市圈“两型”社会建设中发挥应有作用，关键是要找好着力点，立足发挥财政职能，运用好上级政策、资金、预算、税收等调节工具，抓住需要财政部门解决的关键问题，逐一认真解决。当前，“两型”社会建设对财政政策有如下要求：一是以支持科技创新为重点，大力支持高新企业发展；二是以支持产业升级为重点，积极推进增值税转型改革；三是以支持资源节约为重点，开展资源税改革和环境税试点；四是以支持节能减排为重点，加快落实各项优惠政策；五是以支持资源利用为重点，大力支持循环经济发展。上述要求既是财政政策支持的重点，也是财政工作的切入点和着力点。围绕上述要求，财政部门要制定支持政策，细化具体措施，在中央政策与地方实际结合上下功夫，确保财政政策在“两型”社会建设中发挥积极作用。

三、实现武汉城市圈“两型”社会建设的财政政策建议

（一）实现三个转变，做大做强圈域经济。要加快武汉城市圈发展，推进“两型”社会建设，需要实现三个转变：一是实现“1+8”各自发展向“一体化”发展转变。落实武汉城市圈发展战略，必须遵循“一体化”发展思想，积极推进“1+8”城市融合，在融合中协作，在协作中共同发展。必须打破“1+8=9”的思维定势，否则武汉城市圈将是一盘散沙，九城市各行其是，不能产生合力，将难以实现整体做大做强的目标。二是要实现发展方式由传统向现代转变。加快发展和“两型”社会建设是一个问题的两个方面，加快发展是武汉城市圈发展的内在要求，而只有建设好了“两型”社会，加快发展的目标才能顺利实现。当前，存在片面追求发展速度，忽视经济发展方式的现象，如只讲引进数量，不管引进质量；只讲短期效益，不顾资源成本等，与“两型”社会建设的要求有所背离。因此，必须提高认识，转变思想，在实践中自觉实现发展方式的转变，以建设“两型”社会要求来推动财源项目建设，坚持高起点、高标准、高质量，严把立项关、引进关，走新型工业化发展道路。三是实现“两型”社会建设由“要我干”向“我要干”、“我会干”转变。当前，有部分同志认为，“两型”社会建设是工业化程度较高地方的事情，本地工业化程度较低，“两型”社会建设和本地没有多大关系。这是一种片面认识。中央提出建设“两型”社会，既是对发达地方提出的要求，又为发展不够地方指明了发展方向，即吸取传统工业化发展的教训，减少不必要的环境代价，避免今后发展走弯路。因此，发展相对落后的地方，从现在起就要按照“两型”社会要求来推进工业化，坚持高起点、高标准、高眼光来确定发展项目，走节约资源、保护环境的可持续发展道路。

（二）创新圈域财政体制，加大激励发展力度。当前，武汉城市圈作为湖北的“经济特区”，要实现加快发展的目标，既需要建立与之相适应的财政体制，又需要必要的激励机制作保证。为此建议：一是建立区域性城市圈财政体制。省直接管到武汉市，再由武汉市牵头，理顺圈内各级财政关系，实施统一的圈内财政体制。二是建立激励型财政体制。目前，中央支持武汉城市圈发展的政策十分有力，我们要用好用足、发挥实效。同时，省级应加大对城市圈激励力度，对财政收入增长较快的市、节能减排考核指标完成较好的市、循环经济发展较好的市，其重点项目要从财政转移支付上给予奖励，引导其向正确的方向发展。建议省级取消增值税、营业税、所得税和个人所得税的分享，进一步鼓励圈内城市加快发展的积极性。三是建立有利于企业自主流动的税收分配体制。兼顾企业流出地和流入地利益，对企业跨行政区域流动有关税收实行共享，通过财政体制在政府间进行财力划转，创造有利于企业自主流动的税收环境，推动武汉城市圈产业布局和资源配置的进一步优化。

（三）实施大武汉发展战略，促进城市圈跨越发展。要实现城市圈整体发展目标，需要树立大武汉发展思想，将周边市看成武汉的八个行政区，带动其实现跨越式发展。一是建立带动项目机制，逐步将重点项目向周边城市布局。发挥龙头作用，不仅需要技术支持、信息共享、产业链延伸、市场辐射，而且需要大中项目向周边城市布局。一方面，随着武汉市大发展，地理空间将会产生拥挤，企业外迁是一个必然趋势；另一方面，大中项目外迁，可以直接在周边城市形成新的增长点，扩大武汉市辐射半径，并拉动圈外县市发展。当前，武汉城市圈中九城市处在不同的发展阶段，要发挥武汉的带动作用，建议将项目向工业化发展处于初级阶段的地方布局（如孝感、黄冈、咸宁等），通过增加这些地方工业存量，提升城市圈工业化整体水平。二是建立协调机制，协调处理一体化各项事务。按照国务院要求，在城市圈内建立政府间高效的协调机制，建立多层级联系会议协调机制，以便打破行政壁垒，统筹区域规划，打造同城效应，实现一体化发展。如跨行政区域土地占补平衡问题、土地换企业问题等，都需要统一协调才能实现。三是统一圈内财税费收政策。大力改革行政审批制度，做到“三个凡是”（凡是可以下放的权力一律下放，凡是可以取消的收费项目一律取消，凡是可以精简的审批事项一律精简），努力提高行政办事效率。落实好中央各项税收优惠政策，全面清理带有地方保护主义性质的税收政策。建立税收协管高效机制，推行圈内税费先统一征收管理，再通过体制来分配划转财力的做法，避免恶性竞争行为发生。四是要大力发展现代农业，消除制约城市圈发展的“短腿”。抓住国家对新农村建设投入、三农投入、农业各项补贴不断增多的机遇，整合农村各项财力资源，集中支持发展现代农业，促进农村生产方式根本性转变。大力扶持农村各类经济合作组织，加快农产品销售网络和信息建设。大力推广种植高产优质品种，实施节水灌溉、生态养殖、沼气利用等先进科技，实行农业生产保护政策，切实提高农业生产效益。

（四）加强财政政策引导，促进生产方式转变。一是要发挥节能减排政策引导作用。对中央出台的节能减排政策，要认真落实到位；对中央节能减排试点，要积极争取列入。根据地方财力状况，争取将节能减排支出列入财政预算。加强对重点污染企业监管，提高排污费征收标准，试行治污费预提制度，督促企业搞好环境治理。二是优先支持高新技术产业发展。高新产业是科技型企业，是节能减排的“排头兵”，代表了“两型”社会的建设方向。根据高科技成果大多蕴涵于固定资产之中的特点，积极推行增值税转型改革，将生产型增值税改为消费型增值税，允许固定资产中所含增值税作为进项税额抵扣，切实减轻高新技术企业的税负。要建立高新技术产业发展基金，将科技成果转化应用与财政支持挂钩，对高新技术企业开展自主创新、品牌打造、技术升级等方面取得成果的给予重奖。对节能减排重点企业，可实行“两免三减半”的税收优惠政策。对企业节能减排研发费用，可进一步提高所得税抵扣比例。三是要大力支持循环经济。循环经济集节能与减排于一体，是“两型”社会建设的重点。要运用财政贴息、以奖代补等手段，对发展循环经济、开发利用再生清洁能源的企业予以重点支持，促进中部生态产业的大发展。

    （五）发挥公共财政职能，促进城市圈经济增长。投资、消费、出口是拉动经济增长的三驾马车。公共财政职能要在这三个方面着力。一是抓住国家扩大内需的重要机遇，积极争取中央将武汉城市圈的基础设施建设、社会事业发展、淘汰落后产能等需要重大投入的方面给予更多的财力支持。二是要用好地方举债权。支持城市基础设施建设、重点节能环保项目，不断改善城市生态环境。三是大力发展外向型经济。增加经济总量根本途径是发展外向型经济。武汉城市圈有中心交通优势，无出口地理优势。根据这一情况，一方面可以以武汉为中心，建设多种类型的全国物流集散基地；另一方面，利用长江入海，抓紧建设武汉港码头，扩大出口。在财税政策上，对符合条件企业免征进口环节增值税、消费税，提高优质企业出口退税率，促其扩大出口。四是争取建立武汉城市圈保税仓库，降低货物流转成本，增强投资吸引力。五是建立全民社会保障。由于社会保障制度不健全，老百姓不敢多消费，银行储蓄率很高，导致有效需求不足。因此，可逐步提高社会保障占财政支出比重，建立广泛覆盖的养老、医疗、失业救助等基本制度，拉动内需增长。

课题组长：王淑华

副组长：程  军

成员：欧阳本章  毛晓祥  李安华  齐  曼

执笔：李安华  欧阳本章

参考文献和数据来源：

1、《经济研究参考》2006—2008年“两型”社会建设相关文章；

2、湖北统计局网站、湖北统计年鉴、孝感统计年鉴。